Tây Bắc là một trong những khu vực thường xuyên phải hứng chịu những thiệt hại do thiên tai, biến đổi khí hậu gây ra, đặc biệt là những thiệt hại trong sản xuất nông nghiệp. Không chỉ gây mất mùa, giảm năng suất cây trồng, thiên tai, biến đổi khí hậu còn làm suy thoái nguồn tài nguyên thiên nhiên đất, nước và khiến nhiều loại dịch bệnh trên cây trồng, vật nuôi phát triển mạnh. Mặc dù các địa phương Tây Bắc, trong đó có ba tỉnh Lai Châu, Điện Biên, Sơn La đã ban hành một số chính sách và áp dụng thí điểm một số mô hình nông nghiệp thân thiện môi trường, ứng phó biến đổi khí hậu, tuy nhiên, chất lượng lồng ghép chính sách và hiệu quả thực thi chưa cao, chưa có nhiều chính sách sát với các hoạt động ứng phó tại địa phương.

Lồng ghép biến đổi khí hậu là sự cân nhắc đưa các vấn đề về biến đổi khí hậu vào quá trình hoạch định và thực thi các chính sách phát triển, đặc biệt là chính sách phát triển kinh tế – xã hội tại địa phương. Mục đích của việc lồng ghép nhằm đảm bảo tính bền vững của các chính sách phát triển kinh tế – xã hội các cấp trước tác động của biến đổi khí hậu.

Lồng ghép biến đổi khí hậu thường được thực hiện thông qua i) các chính sách phát triển gồm quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, trong đó có ngành nông nghiệp; ii) các chương trình, dự án, hoạt động và iii) các công cụ đảm bảo lồng ghép (chỉ tiêu, ngân sách…). Đã có nhiều chính sách quốc gia, địa phương được ban hành, phê duyệt liên quan đến lồng ghép biến đổi khí hậu như: Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu; Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh; Kế hoạch hành động quốc gia về biến đổi khí hậu; Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu; Khung Chương trình hành động thích ứng với biến đổi khí hậu; Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu của các ngành và các tỉnh; Chỉ thị số 809/CT-BNN-KHCN của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về việc lồng ghép biến đổi khí hậu vào xây dựng, thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án phát triển ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, giai đoạn 2011-2015…

Tiến trình lồng ghép và sự tham gia của các bên liên quan

Tiến trình lồng ghép biến đổi khí hậu bao gồm nhiều bước khác nhau và được thực hiện xuyên suốt trong các khâu Lập – Thẩm định – Phê duyệt – Tổ chức thực hiện – Giám sát và đánh giá, đặc biệt là khâu Lập/Hoạch định chính sách. Đặc biệt, do biến đổi khí hậu là vấn đề đa ngành, liên quan đến nhiều cấp và đòi hỏi nguồn lực lớn cả về tài chính lẫn công nghệ nên cần sự tham gia của nhiều bên, trong đó vai trò từng bên được quy định như sau:

• Cấp quốc gia: Bộ Kế hoạch và Đầu tư – cơ quan hoạch định chính sách phát triển kinh tế – xã hội, chương trình, quy hoạch, kế hoạch đầu tư (chủ trì); Bộ Tài nguyên và Môi trường – cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên môi trường, BĐKH; Bộ Tài chính – cơ quan quản lý nhà nước về tài chính, chi tiêu công cho các mục tiêu phát triển;
• Cấp tỉnh: cán bộ liên quan thuộc các Sở Kế hoạch và Đầu tư (chủ trì); Sở Tài nguyên và Môi trường; Sở Tài chính có chức năng liên quan đến môi trường, BĐKH;
• Cấp huyện: cán bộ các Phòng Kế hoạch và Đầu tư (chủ trì); Phòng Tài nguyên và Môi trường và Phòng Tài chính chủ trì xây dựng kế hoạch cấp huyện, huy động nguồn lực thực hiện, điều phối hoạt động;
• Cấp xã: cán bộ thống kê hoặc thư ký xã/cán bộ liên quan làm nhiệm vụ tổng hợp thông tin, số liệu, điều phối hoạt động cấp xã;
• Các tổ chức chính trị – xã hội, doanh nghiệp và hiệp hội: đóng góp ý kiến, nghiên cứu, phản biện, tìm kiếm cơ hội và đầu tư;
• Nhà tài trợ, đối tác phát triển, các tổ chức phi chính phủ: đóng góp ý kiến, hỗ trợ kỹ thuật, tìm kiếm cơ hội và đầu tư;
• Đại diện cộng đồng, người dân vùng chịu tác động và nhóm khác: cung cấp thông tin tại địa bàn, góp ý cho kế hoạch, tham gia giám sát thực hiện…

Trên thực tế, quá trình lập kế hoạch lồng ghép BĐKH cần được thiết kế, tổ chức và hướng dẫn cụ thể để đảm bảo tất cả các bên liên quan có cơ hội tham gia ở mức độ ngang nhau và hiệu quả, đặc biệt là nhóm cộng đồng dân cư theo cơ chế lập kế hoạch có sự tham gia. Riêng về nhóm cán bộ địa phương, cần lưu ý việc lồng ghép BĐKH trong các kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội là cần thiết và không tách rời với quản lý rủi ro thiên tai. Ngoài ra, để nâng cao chất lượng lập kế hoạch lồng ghép BĐKH, các cán bộ địa phương cần tăng cường năng lực về BĐKH, quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng, hiểu được các phân tích, đánh giá về tình trạng dễ bị tổn thương do cơ quan chuyên môn thực hiện cũng như khả năng thích ứng của cộng đồng ở các cấp xã theo địa bàn được phân công. Với phạm vi cấp tỉnh, nhóm cán bộ phụ trách còn cần cả kỹ năng phân tích, đề xuất chính sách, các chương trình, dự án và lựa chọn các dự án ưu tiên đầu tư nhằm đề xuất, kiến nghị lồng ghép đảm bảo phù hợp, hiệu quả.

Các bước lồng ghép

Theo Hướng dẫn kỹ thuật về tích hợp vấn đề BĐKH vào kế hoạch phát triển của Bộ TNMT và Chương trình Phát triển của Liên Hợp Quốc (UNDP) xuất bản năm 2012, quy trình lồng ghép BĐKH trong các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án… nói chung gồm 5 bước: Sàng lọc và đánh giá tác động; Lựa chọn biện pháp thích ứng; Lồng ghép vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; Thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; Giám sát và đánh giá. Trong đó, bước 1 và bước 2 rất quan trọng, cần được thực hiện chi tiết.

Bước 1: Sàng lọc và đánh giá tác động

Mục đích của việc sàng lọc và đánh giá tác động nhằm xem xét mối quan hệ giữa các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch dự định lập của vùng, ngành, địa phương với vấn đề BĐKH, qua đó đưa ra kết luận có cần lồng ghép BĐKH vào các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án… hay không. Có hai câu hỏi quan trọng cần trả lời khi thực hiện bước này là (i) các vùng và ngành có dễ bị tổn thương trước rủi ro BĐKH hoặc có bỏ lỡ các cơ hội lồng ghép BĐKH không? và (ii) ngành/lĩnh vực đó có có tiềm năng giảm nhẹ không và/hoặc có thể thực hiện đầu tư vào lĩnh vực giảm nhẹ BĐKH như thế nào? Để giải đáp hai vấn đề này, cần thực hiện một số nghiên cứu quan trọng về hiện trạng phát triển kinh tế – xã hội và đánh giá tác động của BĐKH tại địa phương theo các kịch bản do Bộ TNMT công bố, đồng thời nghiên cứu về thủy văn và thủy lực làm cơ sở đánh giá tính dễ bị tổn thương[1] của các vùng, các khu vực đô thị và nông thôn, các ngành kinh tế trọng điểm trong tỉnh, đặc biệt là mức độ ảnh hưởng của BĐKH đến sản xuất và đời sống của người dân cũng như các nhóm hộ; mức độ ảnh hưởng đến nền kinh tế địa phương, hạ tầng sản xuất nông nghiệp cũng như năng lực và cách thức ứng phó của cộng đồng và người dân.

Bước 2: Lựa chọn biện pháp thích ứng, giảm nhẹ và chọn nhóm ưu tiên

Trên cơ sở bước 1 có thể lập ra danh sách các biện pháp thích ứng, biện pháp giảm nhẹ, từ đó lập ra danh mục các dự án, hoạt động ưu tiên trong các dự án khác có thành phần thích ứng và giảm nhẹ. Ngoài ra, có thể đưa vào các biện pháp hỗn hợp thích ứng và giảm nhẹ. Việc xác định dự án ưu tiên cho thích ứng có thể tham khảo nội dung Quyết định số 1485/2013/QĐ-BKHĐT ngày 17/10/2013 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về Ban hành khung hướng dẫn lựa chọn ưu tiên thích ứng với BĐKH trong lập kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Với dự án giảm nhẹ, cần tham khảo Hướng dẫn đầu tư xanh trong ngành nông nghiệp và năng lượng.

Bước 3: Tích hợp BĐKH vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch

Nội dung tích hợp cần đảm bảo hai tiêu chí: (i) phải đưa mục tiêu ứng phó BĐKH trở thành một trong những mục tiêu của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; (ii) phải tương thích, hài hòa với các vấn đề khác trên cơ sở cân nhắc kỹ lưỡng. Ngoài ra, cần chú ý nêu rõ danh mục dự án, hoạt động liên quan BĐKH được trình bày theo hướng dẫn của bộ, ngành.

Bước 4: Thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch

Dù đã tích hợp yếu tố BĐKH nhưng cần lưu ý những khó khăn trong quá trình thực hiện và đề xuất các biện pháp giải quyết, gồm: (i) nguồn lực phân bổ có hạn trong khi phải đạt nhiều mục tiêu về kinh tế, xã hội, môi trường, BĐKH; (ii) xác định ưu tiên thường khó thống nhất được do cách nhìn nhận khác nhau về mức độ chắc chắn xảy ra những thiệt hại và lợi ích ngành chi phối; (iii) năng lực điều phối, ra quyết định ở các cấp hạn chế, dẫn đến trùng lặp, lãng phí, chẳng hạn trong điều kiện ngân sách hạn hẹp, nhiều sở, ngành đều trình bày dự án ngành mình là quan trọng, do đó, ngân sách đầu tư cho dự án BĐKH có thể bị cắt giảm hoặc dàn trải, không đáp ứng yêu cầu hoặc hiệu quả công việc.

Bước 5: Giám sát và đánh giá

Do nhiều dự án, hạng mục đầu tư cho BĐKH có yêu cầu chặt chẽ về thời gian, tiến độ trong khi quá trình triển khai đầu tư thường bị trễ hoặc không đảm bảo yêu cầu chất lượng, do đó, công tác giám sát, đánh giá cần được duy trì và báo cáo cơ quan có thẩm quyền để điều chỉnh phù hợp theo quy trình lặp vào các bước 2, 3, 4.

Riêng với ngành nông nghiệp, ngoài các bước như trình bày nêu trên, cần tập trung đánh giá tính dễ bị tổn thương của ngành, tiểu ngành tại địa bàn. Từ đó, xác định các hạng mục đầu tư hoặc lồng ghép cho mục tiêu BĐKH để xây dựng danh mục dự án, hoạt động liên quan đến BĐKH được trình bày theo hướng dẫn của bộ, ngành. Đặc biệt, trong lĩnh vực nông nghiệp, cần quan tâm những vấn đề cốt yếu như: Công nghệ sản xuất cây trồng và vật nuôi; Thiết kế, trang thiết bị cho thủy lợi và bảo quản vật tư cho sản xuất nông  nghiệp; Năng lượng; Quản lý và sử dụng nước hiệu quả; Quản lý và sử dụng phụ phẩm, phế thải nông nghiệp hiệu quả; Kỹ năng và kiến thức cho nông dân, cán bộ khuyến nông.

Một số hạn chế trong hoạt động lồng ghép và khuyến nghị khắc phục

Bên cạnh một số kết quả đạt được, hoạt động lồng ghép BĐKH vào các chính sách phát triển tại địa phương nói chung, các tỉnh Tây Bắc nói riêng vẫn tồn tại nhiều hạn chế. Hầu hết kế hoạch hành động ứng phó BĐKH và lồng ghép BĐKH tại các địa phương còn chung chung, chất lượng và tính khả thi thấp. Nguyên nhân là do chưa được chuẩn bị trên cơ sở nghiên cứu, sàng lọc, đánh giá tính dễ bị tổn thương để từ đó đề ra các biện pháp cụ thể. Bên cạnh đó, số liệu quan trắc về BĐKH, thủy văn, thủy lực của các vùng đô thị và nông thôn, các lưu vực sông còn nhiều hạn chế nên việc đánh giá tính dễ bị tổn thương có độ chính xác không cao.

Mặt khác, chi phí đầu tư cho thích ứng BĐKH tại các địa phương Tây Bắc hiện nay tương đối eo hẹp do nguồn đầu tư công ngày càng suy giảm trong khi khó thu hút được nguồn kinh phí từ tư nhân hay cộng đồng. Vì vậy, cần nghiên cứu áp dụng mô hình đầu tư đa mục tiêu, trong đó, có nội dung thích ứng BĐKH. Đơn cử như hoạt động đầu tư phát triển hạ tầng có lồng ghép mục tiêu tăng khả năng chống chịu BĐKH hoặc Chương trình hạn chế mất rừng, suy thoái rừng và quản lý rừng bền vững (REDD).

Riêng đối với ngành nông nghiệp Tây Bắc, cần chú ý chuyển đổi những vùng sản xuất lúa gạo bấp bênh [P1] sang cây trồng cạn và cây lâu năm để tăng thu nhập và giảm phát thải khí nhà kính; cải thiện quản lý chất thải từ nông nghiệp thông qua làm phân hữu cơ và than sinh học có hiệu quả, nâng cao độ phì của đất và giảm phát thải khí nhà kính; thiết lập một chương trình dài hạn để xây dựng hệ thống thủy lợi hỗ trợ canh tác ướt và khô [P2]  để sử dụng có hiệu quả tài nguyên nước và giảm phát thải; xây dựng năng lực cho cán bộ khuyến nông và nông dân nhằm thúc đẩy các hoạt động giảm thiểu khí nhà kính trong nông nghiệp, góp phần hưởng ứng mục tiêu giảm nhẹ BĐKH; khởi động nền sản xuất các-bon thấp thông qua giới thiệu thị trường các-bon cho sản xuất lâm nghiệp, nông nghiệp, tăng thêm giá trị và thu nhập cho các ngành sản xuất này.

Thêm điểm đáng lưu ý là BĐKH là vấn đề liên ngành, do đó, nhất thiết phải lồng ghép xuyên suốt trong quá trình xây dựng và thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Tuy nhiên, cần chú trọng đào tạo, nâng cao nhận thức, kiến thức và kỹ năng cho cán bộ các cấp phụ trách lĩnh vực này, đặc biệt là cấp địa phương.

Song song với các gợi ý nêu trên, cần nhanh chóng ban hành và áp dụng công cụ hướng dẫn đầu tư xanh, đầu tư hỗn hợp thích ứng và giảm nhẹ để thu hút nguồn lực cho việc thực hiện các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch lồng ghép BĐKH.

Cuối cùng, cần sớm xây dựng và ban hành chính sách hỗ trợ nông dân cải thiện khả năng thích ứng và giảm nhẹ BĐKH cho các hệ thống sản xuất nông nghiệp của họ, giúp đảm bảo an ninh lương thực thông qua ứng dụng các thực hành nông nghiệp thông minh. Bên cạnh đó, cần tăng cường tính chống chịu (resilience) xã hội thông qua việc phát hiện, nhân rộng các mô hình/kiến thức/kinh nghiệm bản địa, cảnh báo sớm, truyền thông ở cấp cộng đồng, nghiên cứu áp dụng bảo hiểm cho hoạt động sản xuất nông nghiệp.

Lê Đức Chung, Tư vấn Bộ Kế hoạch & Đầu tư

Tài liệu tham khảo

1.      Quyết định số 1485/QĐ-BKHĐT về ban hành Khung hướng dẫn lựa chọn ưu tiên thích ứng BĐKH trong lập kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, 2013.

2.      Sổ tay ABC về BĐKH, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Trung tâm Sống và Học tập vì Môi trường và Cộng đồng, Tổ chức Plan tại Việt Nam và Cơ quan phát triển quốc tế Australia, 2012.

3.      Sách hỏi đáp về BĐKH, Trung tâm Phát triển Nông thôn Bền vững (SRD), http://vngo-cc.vn/upload/Hoi_dap_ve_BDKH.pdf, 2011.

4.      Bộ TNMT, UNDP, Hướng dẫn kỹ thuật về tích hợp vấn đề BĐKH vào kế hoạch phát triển, Nhà xuất bản Tài nguyên – Môi trường và Bản đồ Việt Nam, 2012.

5.      Đánh giá tình trạng dễ bị tổn thương do BĐKH, Viện Khoa học Thủy lợi, 2014.

6.      Báo cáo “Tư vấn kỹ thuật về dữ liệu và phân tích khí hậu hiện tại và tương lai phục vụ công tác quản lý nguồn nước tại tỉnh Hà Tĩnh” thuộc Dự án Quản lý tổng hợp nguồn nước và quy hoạch đô thị trong mối liên hệ với BĐKH do Chính phủ Bỉ tài trợ, 2015.

7.      Sổ tay hướng dẫn lập kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội cấp xã năm 2015 có lồng ghép yếu tố BĐKH và giảm nhẹ rủi ro thiên tai, 2015, do AusAid và Oxfam tài trợ. 

8.      Mainstreaming Climate Change Adaptation into Development Planning: A Guide for Practitioners, UNDP-UNEP, 2011.

[1] http://www.vawr.org.vn/index.aspx?aac=CLICK&aid=ARTICLE_DETAIL&ari=1996&lang=1&menu=khoa-hoc-cong-nghe&mid=995&parentmid=982&pid=4&storeid=0&title=danh-gia-tinh-trang-de-bi-ton-thuong-do-bien-doi-khi-hau